译者：陈晨（Chen Chen）、桂奕冰（Yibing Gui）、贺佳桐（Jiatong He）、何苗（Miao He）、李赟璐（Yunlu Li）、孙弘毅（Hugo Sun）、朱皖珩（Wanheng Zhu）
翻译审校：魏安天博士（Dr Anthony Williams）
原文发表于《墨尔本亚洲评论》第二十二期，2025年6月2日
2025年1月，唐纳德·特朗普（Donald Trump）第二次就任美国总统，全球治理格局随之发生了剧烈变化。
特朗普上任后，政府首批举措之一是解散美国国际开发署（USAID），该机构是美国政府展现软实力的关键工具，每年都向发展中的国家提供数十亿美元援助。与此同时，美国还退出了世界卫生组织（WHO）、旨在应对气候变化的《巴黎协定》及一系列长期维系国际合作的多边组织与协议。不仅如此，由于特朗普对包括盟国在内的众多国家加征关税，国际贸易遭受到了严重冲击。
这些举措标志美国在很大程度上背离了其数十年来作为二战后国际秩序制定者与保障者的角色。随之而来的负面影响迅速显现且深远难消，美国领导力的缺位严重破坏了人类面对气候变化、减贫、疫情防控等极其紧迫挑战所作出的多边努力，导致全球治理格局陷入支离破碎的混乱局面。
全球治理格局的这场剧变使一个紧迫的问题成为了焦点：作为世界第二大经济体，中国能否填补美国领导力缺位的空白？在建立一个哪怕只是局部性的全球秩序的同时，能否发挥建设性的作用，以应对这些紧迫挑战？
中国通过“一带一路”倡议对全球治理的影响
过去几十年来，中国的崛起使其成为国际舞台上具有重大影响力的行为体，其经济规模可与美国比肩，外交政策也日益主动且坚定。长期以来，中国一直寻求推动全球治理改革，以传达其自身理念。美国的撤出既为中国政府带来了机遇，又带来了挑战。美国历来倡导一种植根于民主和自由市场的自由主义国际秩序，但中国与此不同，倡导由政府主导的发展模式，并主张所谓的“文明多样性”——即尊重传统价值观与社会制度，即使它们不同于奉行自由主义的西方世界。通过一系列雄心勃勃的倡议，中国正稳步推进这一愿景。
在中国看来，西方主导的现有体系具有排他性与偏见，基于对此的不满，中国在过去十余年来始终将全球治理改革作为优先议程。
围绕该议程所作的努力以习近平主席于2013年提出的“一带一路”倡议为核心。中国官员将该倡议定位为变革性的全球治理路径，强调通过跨洲互联互通推动可持续经济发展。
“一带一路”倡议是一项前所未有的基础设施建设计划，涵盖公路、铁路、港口和发电厂，在亚洲、非洲、欧洲、中东、拉丁美洲与加勒比地区获得了150多个国家（包括巴基斯坦、印度尼西亚、阿根廷、埃塞俄比亚、沙特阿拉伯和阿联酋）与众多国际组织不同形式的支持。截至2024年底，“一带一路”倡议已获得中国累计1.175万亿美元，不过对该倡议的资金支持一直有所波动：2016年达到峰值，随后急剧下降，2024年再次飙升至新高，其中建筑合同额为707亿美元，投资额约为510亿美元。这些财政承诺包含援助资金和众多政府支持的投资，不仅关乎实体基础设施建设，更是重塑国际贸易路线、推动中国及参与国经济发展的战略举措。
“一带一路”倡议的规模常被拿来与马歇尔计划（The Marshall Plan）对比，后者的官方名称为“欧洲复兴计划”（The European Recovery Program），是美国二战后为重建西欧作出的标志性举措。该计划于1948年实施，在随后的四年间一共提供了超过130亿美元的援助（按今日价值约合1400亿美元），是历史上的关键转折点，不仅推动了经济复苏，促进了政治稳定，还在冷战初期巩固了美国在欧洲的影响力。马歇尔计划之所以成功，在于其方案具有高度针对性，既重振了遭受二战重创的西欧，又使其与美国地缘政治利益相契合。相比之下，“一带一路”倡议的规模和资金投入远超马歇尔计划，其投资额显著高于经通胀调整后的马歇尔计划价值，地理覆盖范围远超单一大洲。马歇尔计划是一个区域性项目，具有明确的意识形态目标，而“一带一路”倡议则是一项全球性工程，旨在促进不同政治体系间的经济融合。“一带一路”倡议为中国开辟了新的投资和贸易机遇，包括在许多原本与传统全球强国经济联系较有限的国家。
“一带一路”倡议通过建设基础设施促进国际贸易并推动经济发展，这些基础设施包括巴基斯坦的瓜达尔港（Gwadar Port）、希腊的比雷埃夫斯港（Piraeus Port）和东南亚的高速铁路网等。对长期因基础设施不足而发展受阻的发展中国家而言，尤其是亚洲和非洲国家，“一带一路”倡议提供了通往现代化与互联互通的“生命线”。
尽管中国雄心勃勃，其海外投资的效果还是受到了高风险战略的掣肘。不同于优先进行严格风险评估的西方多边开发银行，为了推进国家主导的战略目标，中国的银行往往提供灵活的贷款条款，有时按商业利率放贷，并愿意承担更高的信用风险。中国的政策性银行提供融资支持的项目中，通常包括被其他贷款机构认为风险过高的项目，当借款国陷入债务困境时，只能依靠新增贷款或债务减免维持经济运转。此外，中国的经济正在放缓，房地产市场持续低迷，导致政府与企业界都承受财务压力，这极有可能在未来数年限制中国的对外拓展。
中国提出的全球发展倡议、全球安全倡议与全球文明倡议
中国于2021年在联合国提出了全球发展倡议（The Global Development Initiative，GDI），补充了以大规模基础设施建设为重点的“一带一路”发展框架。全球发展倡议旨在加速落实联合国的《2030年可持续发展目标》（2030 Sustainable Development Goals, SDGs），聚焦能直接改善民生的项目，例如农村电气化、清洁供水系统以及农业培训等。“一带一路”倡议为全球经济联通奠定了物质基础，全球发展倡议则着眼于以人为本的发展，以更加本地化的方式解决贫困，并应对教育和健康问题。两者构成一条双轨并行思路：“一带一路”倡议是全球经济一体化的骨干，而全球发展倡议则是更具柔性的、以民生为重的补充。中国还成立了“全球发展倡议之友小组”，用于定期交流意见和协调项目合作，截至2023年7月，该小组已吸引了70多个国家加入，成员大多来自有望从全球发展倡议中受益的“全球南方”。
为了落实全球发展倡议，中国调动了大量的财政资源，不仅将“南南合作援助基金”升级为“全球发展和南南合作基金”，将其规模增至40亿美元，还利用2016年向联合国捐赠的10亿美元设立了“中国-联合国和平与发展基金”（原定运行至2025年，后中国政府承诺将资金支持延长至2030年）。除这些基金外，中国金融机构也向全球发展倡议投入了大量资金。中国还设立了总额为100亿美元的专项基金，其中一半来自全球最大的开发性金融机构——中国国家开发银行，另一半来自全球领先的官方出口信贷机构之一——中国进出口银行。作为中国五大国有商业银行之一，中国银行也追加了20亿美元的拨款，使全球发展倡议的融资总规模达到120亿美元。截至2024年9月底，全球发展倡议框架下启动的项目已超过1100个，覆盖约80个国家。
为进一步扩大全球发展倡议的影响，中国政府搭建了一个融资平台，通过政府资金撬动来自私营部门及其他来源的更大规模资金。盖茨基金会（The Gates Foundation）等私人基金会与亚洲基础设施投资银行等多边金融机构都积极参与全球发展倡议的项目融资，在他们的支持下，中国于2024年9月从多种渠道筹集了200亿美元，用于未来数年的相关支出。
然而，这些资金仍难以填补美国国际开发署撤出导致的缺口——2021至2025财年间，美国国际开发署年均预算为431亿美元。中国政府在全球发展倡议之外，还通过多种渠道提供对外援助，但仍多次强调这些援助将以国家自身能力为限。面对全球经济和地缘政治的不确定性，中国政府预计仍会继续向发展中国家提供大量援助以强化“南南合作”。虽然中国已通过发行超长期特别国债为财政扩张筹集到了额外的资金，但将公共资金用于对外援助时，必须兼顾国内需求，例如地方政府债务重组，以及应对人口老龄化影响下不断攀升的医疗和养老金成本。
2022年，中国提出了全球安全倡议（The Global Security Initiative，GSI），主张构建一个新的安全框架，以应对冲突与动荡，并塑造新的叙事和规范，挑战西方主导的现有秩序。该倡议呼吁国际社会在反恐、网络安全、跨国犯罪等领域加强合作，并重申联合国及其他多边组织（包括中国主导论坛）的重要作用。支持国大多与中国交好，如俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、尼加拉瓜、厄瓜多尔和乌拉圭。尽管全球安全倡议尚未受到国际组织正式认可，中国已成功将其核心理念写入了90多份双边和多边合作文件。由此可见，在外交资源与努力的基础上，中国的这一构想正在逐步推进。
随着全球安全倡议的提出，中国于2023年3月还提出了全球文明倡议（The Global Civilization Initiative，GCI），该倡议强调中国对西方文明被默认为优于其他文明这种潜在倾向的不满。四项倡议——“一带一路”倡议、全球发展倡议、全球安全倡议与全球文明倡议——共同展现出中国重塑全球治理的多元战略。
2023年9月，中国政府发布了一份重要政策文件——《携手构建人类命运共同体：中国的倡议与行动》。这份白皮书既是宣言，也是中国对新世界秩序构想的战略蓝图。为了最大化全球传播效果，该文件以中英文双语出版。
这份白皮书的发布绝非临时之举，而是建立在习近平主席多年来的外交论述基础之上。早在2013年，他就在莫斯科国际关系学院（The Moscow State Institute of International Relations）的演讲中首次提出“人类命运共同体”的理念，之后十年间，这一理念从外交口号逐步演化为一套完整的理论体系，反映出中国作为全球大国日益增强的自信。该白皮书旨在将四项倡议整合进统一的外交话语体系，凸显中国有能力在西方主导的传统制度显现颓势之际，带领世界应对气候变化、贫困、冲突和文化分歧等全人类共同面临的挑战。
该白皮书明确驳斥了西方话语中“中国崛起对其他国家构成威胁”这一常见的论调，并将全球挑战定位为人类共同承担的责任，同时批驳“本国优先”理念（这一表述明显影射特朗普政府的主张）。该白皮书还呼吁建设“新型经济全球化”，以惠及所有国家——这一主张其实是对西方经济霸权的一种隐含批判。同时，该白皮书与中国日益重视的“南南合作”相契合，将中国定位为“全球南方”最关键的成员。
然而，国际社会对白皮书与其倡议的反响褒贬不一，反映出各国利益分歧与观点差异。批评者认为该文件更像是宣传而非政策，美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）会员等西方分析人士指出，其语言十分模糊，缺乏具体时间表与量化指标，从而削弱了其可信度——类似的批评也指向全球安全倡议，认为其除了削弱美国及其盟友体系的合法性外，缺乏具体执行细节。而白皮书的支持者，尤其是来自“全球南方”的支持者，则称赞其对公平与包容的重视。在2024年中非合作论坛（2024 Forum on China-Africa Cooperation，FOCAC）上，非洲领导人赞扬该白皮书的倡议与非洲的发展目标相契合。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）也多次肯定中国对多边主义的支持。
中国对西方霸权的批评疏远了美国和欧盟等主要力量，他们认为中国此举意在谋求以中国为中心的主导地位。印度是中国的邻国，也是新兴大国，其经济学界普遍对“一带一路”倡议持乐观态度，但其战略界却始终心存不安。印度政府对“一带一路”持谨慎和怀疑态度，例如其外交部批评“一带一路”旗舰项目——“中巴经济走廊”——侵犯了印度主权和领土完整。出于同样原因，印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）在2021年上海合作组织峰会上拒绝为“一带一路”倡议背书。然而，印度在某些场合也展现出了务实的一面，例如在亚洲基础设施投资银行中，印度是第二大股东。总体来看，“全球南方”的各国精英对中国日益扩大的影响力仍存分歧，政府立场往往随着选举结果以及与美国平衡经济和安全关系的需要而发生变化。
中国能够走多远，取决于其执行力。如果中国能够把理念转化为具体成果，就有可能重塑全球治理的规范，例如通过“一带一路”倡议推动经济融合，通过全球发展倡议减少贫困，通过全球安全倡议稳定地区局势，以及通过全球文明倡议促进有意义的文明交流。然而，中国的雄心必然会面临挑战，并在复杂的国际政治动态中受到塑造，尤其是在特朗普推行“对等关税”及其反复无常的政策调整的背景下。特朗普政府与其盟友的关系越紧张，中国就越有机会推进自己的全球治理目标。
主图说明：农历新年，摄于纽约；图源：帕特里克·克万（Patrick Kwan），维基共享资源
英文延伸阅读：
- INTERVIEW: Global China is hugely impacting the world, but ‘China’ is not a single coherent actor giving orders from the top（采访：“全球中国”正在深刻影响世界，但这里所说的“中国”并不是一个自上而下发号施令的单一行为体）
- The UNDP has significantly shaped Global China’s role in international development（联合国开发计划署（UNDP）在很大程度上塑造了“全球中国”在国际发展中的角色）
