中国社工如何应对严峻挑战以在中缅边境地区提供基本服务

图片：2023年7月，在瑞丽为多民族儿童（其中包括跨国家庭子女）提供托育服务；图源：田一然

在中国，来自邻国的移民和难民由于无证身份，往往会避免参与主流社会。然而，他们仍然迫切需要医疗、教育和法律援助等基本服务。与北京、上海等资源充足的大城市不同，边境地区的服务供应——尤其是面向他国人群的服务——往往需要以十分创新且颇具适应性的方式来实现，除此之外，严格的移民法规与资金的不足使社工组织提供基本服务的工作更加困难。

如何平衡国家安全与人道援助是一个核心挑战。边境地区在政治上十分敏感，而维稳往往优先于社会福利。由于担心被驱逐出境或者被歧视，中国境内的许多移民与难民害怕向中国政府资助的社工组织寻求援助。然而，如果没有政府资助，社工组织就缺乏有效运作所需的准入和资源。这种局面造成了一个悖论——社工组织必须在遵守国家法规的同时，赢得隐藏人口的信任，以保持其合法地位并获得资源的能力。这些国家法规通常包括严格的报告要求、与政府批准的议程保持一致，以及对无证或政治敏感群体的服务限制。

除了直接提供服务外，社工组织在边境社区建设方面也发挥着至关重要的作用。他们不但促进居民、政府机构与国际组织之间的联系，而且还建立支持网络，并为边缘群体发声。在我们研究的案例中，该援助中心将业务扩展到跨境地区，在缅甸也直接提供服务。

瑞丽市与缺保群体前沿援助中心

瑞丽市位于中缅边境地区，是中国的重要贸易中心，拥有多元的文化、民族以及宗教信仰。这样的多元化虽然促进了瑞丽经济与文化方面的发展，同时也带来了严峻的社会挑战。作为中国最繁忙的外国人入境口岸（仅次于深圳），瑞丽面临着独特挑战，其中包括非正规移民、无国籍人口、难民安置与人口贩卖，给当地政府与社会服务带来了巨大的压力。管理松散的边境和缅甸持续的政治动荡进一步加剧了这些问题，使该地区的社会工作变得尤为重要且充满挑战。瑞丽市的社会工作组织必须在人道援助与严格的边境安全政策之间寻求平衡。

缺保群体前沿援助中心（下称“援助中心”）是为数不多致力于应对这些挑战的组织之一。该援助中心在2000年艾滋病爆发期间建立于瑞士，是最早为中国边境地区的缅甸女性和儿童提供公共健康服务的组织之一。最初，援助中心与国际非政府组织和当地妇女组织合作，在此期间，援助中心在医疗社会工作领域获得了丰富的经验，继而逐步拓展至边境社区服务。到2004年，援助中心成为了不隶属于政府的非营利组织，重点关注缺乏保护的女性——尤其是跨国婚姻中的女性。鉴于这些问题的跨国性质，援助中心在缅甸木姐建立了项目工作室，成为了第一个在缅甸正式注册的中国社会工作组织。

与缺保社群建立信任关系

援助中心凭借其跨文化能力和应对多元社会环境的能力，与中缅边境缺乏保护的社群建立了信任与合作。唯有通过直接互动、细致的理解与观察和深度融入，才能积累由那些社群的传统、信仰与日常实践所塑造的本土知识。有一名实习生这样回忆她在边境村庄为儿童提供服务的经历：

“刚开始带孩子们做活动时，有一位社工提醒我，许多孩子失去了父母。因此，我们被告知要避免使用“母亲”、“父亲”这类词语，而要改用“照顾你的人”或“家里的大人”来表达，以示对他们经历的体恤。”

这种“适应性”的另一个案例是援助中心对其防治艾滋病宣传项目所进行的本地化改造。在2007年推广高效抗逆转录病毒疗法（Highly Active Antiretroviral Therapy，简称HAART）时，该援助中心不满足于仅对材料进行翻译，还将傣族的传统民族表演融入宣传，使信息更具吸引力，也更契合宣传对象的文化背景。这种创新方式有效弥合了沟通鸿沟，确保信息在边境社区中——尤其是在多民族外籍群体中——引发共鸣。

实现在地嵌入的另一个关键方面是理解当地权力结构。传统等级制度、社区领导层与非正式网络都共同塑造边境地区的决策机制与社会凝聚力。有一位社工回忆起一段适应的经历：

“当我们邀请一些女性在一个活动中分享她们的故事时，她们犹豫不决，表示自己没有资格率先发言。后来我们了解到，在她们看来，这类活动应当由村领导或德高望重的长者主持。自此，我们认识到尊重这些权力格局的重要性。”

这种从单向服务提供转向动态双向交流的转变，也鼓励边境社区居民在决策中积极参与，从而增强他们的主人翁意识与长期参与度。

然而，有时社工也会采取策略，温和地引导女性质疑并应对在限制其自主性的固有且不平等权力结构。有一位曾任社工表示：

“我们有时要假装不知道答案，转而去请教她们。否则，她们只会等待指示，认定我们才是专家。”

通过尊重社区现有的权力格局（例如尊老敬贤或服从男性权威），社工得以建立信任，并营造契合文化语境的对话空间。信任建立后，该社区的女性更愿意表达自己的顾虑并积极参与。随着时间推移，她们的意见逐渐被纳入当地决策过程，从托育服务到生计培训等具体需求也得到更有效的解决。此外，在援助中心的协助下，一些女性团体得以成立，在瑞丽农村的部分团体中，当地少数民族女性与来自缅甸的同族女性已成为传统织造等地方非物质文化遗产技艺的传承人。

该援助中心能够将其工作与诸如公共卫生意识提升、乡村振兴和性别平等等更广泛的国家政策成功对接。在保持独立性的同时，援助中心在缺保群体与边境政府之间也战略性地扮演中介的角色，有效弥合了政府议程与边缘群体需求之间的鸿沟。

在国家协作与组织能动性之间寻求平衡

援助中心采取多种策略来平衡与瑞丽市政府的合作与其本身的独立性。援助中心在政治敏感的中缅边境地区开展工作，因此采取了嵌入政府结构的战略，以获得正当性和资助，并契合政策的优先方向。同时，由于部分边缘群体对政府相关的项目持谨慎态度，为与其建立信任，援助中心仍需保持一定程度的独立性。值得注意的是，对政府机构而言，与某些社会群体建立联系往往相当困难；然而，对援助中心等社工组织而言，接触到这些群体更加容易。当地政府意识到这一点，因此默许并支持社工组织的自治权。由于与政府保持一定的距离，社工组织拥有一定的灵活性，并能够处理国家运作范围之外的敏感问题——尤其是涉及缺保外籍群体的问题。

在创立初期，援助中心依靠政府资源，包括运作资金、网络渠道，以及独家数据。为了开展针对性工作者的艾滋病预防项目等活动，这些资源至关重要。政府的支持对识别和定位目标群体提供了不可或缺的信息，但如果援助中心以政府附属机构的身份出现，则会因为性工作的污名而阻碍目标群体的参与。为了解决这个问题，援助中心就与当地妇联（中国国家附属组织，致力于促进女性权力、福利以及社会和政治生活的参与，通常是社区项目的重要合作伙伴）与当地疾病预防控制中心（政府附属的公共卫生机构，在地方层面落实国家卫生政策）合作，并将这些组织定位为服务机构而非执法机构。有一位项目经理这样描述道：

“性工作者项目是我们的重点项目。我们通过定期走访服务场所建立了稳固的关系。信任口口相传，最后甚至疾病预防控制中心开始外包服务项目给我们，因为我们最有能力接触到目标群体。”

援助中心也巧妙地将其工作内容与中国的国家政策对接，例如“一带一路”倡议、乡村振兴与公共卫生战略。通过将其工作使命融入这些政策框架中，援助中心不仅获得了机构支持，也回应了社区的迫切需求。例如，通过与乡村振兴相衔接，援助中心推动了女性经济赋权项目的进行。这些项目支持女性参与地方产业——例如手工业、农业旅游和文化遗产工作，从而不仅提升个人生计，也推动社区发展目标。同样，援助中心的艾滋病预防服务直接促进了各类公共卫生项目，因而进一步巩固了其作为重要伙伴的声誉。

尽管与国家政策对接，援助中心仍通过协商其在政府项目中的参与方式来保持一定程度的独立性。援助中心的一位负责人是这样描述该中心与政府逐渐演变的协调方式：

“最开始，我们对政府的要求言听计从。但久而久之，我们学会了坚持自己的立场，有时我们态度坚决，有时我们强调自身面临的挑战，以得到他们的支持。官员们主要关心结果，所以我们的作用是在合作中平衡双方的需求。”

能让援助中心实现战略自治的一个重要因素是资金来源多样，包括国际捐助者、企业合作伙伴，以及其他可获得的资源，例如学术相关人员的参与。这一因素减少了援助中心对政府资助的依赖，也使其能够拒绝与自身使命不一致的要求。该援助中心曾与英国救助儿童会（Save the Children UK）合作开展了一个取得显著成效的艾滋病防治与护理项目，因此至今仍获得该机构的资助，为援助中心提供了长期稳定保障。

援助中心在运作方面与政府保持距离，使其在应对难民安置问题等艰巨挑战时具有更强的适应力。在政治敏感的边境地区，由于外交复杂性和安全考量，政府反应常常延迟。而像援助中心这样的社工机构会第一时间回应，在政府机构尚未准备行动之前已介入危机。然而，由于非政府组织的身份，这些机构往往置于不稳定的处境，因为在政局不甚明朗的情况下，它们通常不得不成为中间人，甚至成为替罪羊。

扩大海外服务，解决瑞丽本土社会问题

援助中心认识到瑞丽的许多社会问题源于边境对面的情况，因此将服务范围扩展至缅甸。这使其能够深入了解一个外国的社会、经济，以及政治机构与体系，从而更切实地应对人口贩卖、无国籍和贫困等问题的成因，同时将其工作与中国的“一带一路”倡议相结合。

这一战略的核心环节是雇用缅甸工作人员担任口译员和现场服务人员。这些雇员带来了宝贵的文化和语言专业知识，使得援助中心能够应对缅甸多元社区的复杂局面。例如，在设计一项关于性别和性取向的健康项目时，有一位缅甸同事建议，由于传统和保守的村庄中人们通常不接受讨论此类敏感话题，应该避免过早引入。于是，援助中心转向与一所深植于当地社会结构、受人尊敬的佛教尼姑学校合作，以提供符合当地文化的干预措施。

这种跨界合作办法需要中国和缅甸当局双方的支持。在缅甸，正式机构往往较为分散，受到腐败的侵蚀，因此援助中心使用非正式网络来接触重要决策者。一位人脉广泛的中国商人在促成这些关系中发挥了关键作用，促进了援助中心与缅甸官员之间的信任和对话，使援助中心能够应对复杂的官僚主义系统。援助中心的一位关键成员描述道该中介将他们介绍给缅甸的各种基层组织，尤其是木姐妇女联盟（Muse Women’s Union）。由于援助中心在缅甸的本土参与，该联盟对其社会工作项目的接受度更高。

结语

援助中心通过各种战略，成功掌握了地方、国家和跨国的复杂动态，展示了社会工作如何在维护更广泛的国家和国际目标的同时，能够服务缺乏保护、保障不足的群体。

该援助中心采取的方法强调文化敏感性、运营灵活性以及与国家和非国家行为体的战略协作，这种创新方法对社会工作实践至关重要，尤其是在中缅边境等政治敏感、文化多元的地区。对于政策制定者而言，援助中心的方法体现了支持社工组织作为中介机构的价值，以应对国家直接影响之外的挑战。另外，该援助中心的故事证明了跨边界社会工作的变革性潜力。通过平衡社区参与、与国家的协作与跨国倡议，该援助中心的工作不仅改善了边缘化群体的生活，而且在世界上最复杂的地区之一，对社会凝聚力、稳定与发展等更广泛目标做出了贡献，同时打破僵化的国家和文化界限，为缺乏保护的群体提升包容性并创建安全空间。在这样的环境下取得成功，社会工作者不仅需要技术技能，还必须掌握不断变化的政治环境、理解当地传统，并努力应对人口贩卖、移民政策与无国籍等问题。

在中国边境地区，社会工作的未来取决于一个关键问题：我们如何在巩固信任、保持必要准入的同时，有效保护最缺乏保障的那些群体？在这个变化多端的地区，这一问题的答案将决定社会工作下一阶段的发展走向。

英文延伸阅读：

• Balancing agency and alignment: Chinese NGOs in China’s international development（《平衡能动性与对接：中国非政府组织在中国国际发展中的作用》）
• Book review: ‘Global Civil Society and China’ by Anthony J. Spires（书评：《全球公民社会与中国》，作者：安子杰）

主图说明：2023年2月，在中缅边境（亦称“德昂”或“巴朗”），为德昂族民众提供服务；图源：田一然。